图阿欲和巴拉特、老霍打

所以，《易·系辞下》说：《易》之兴也，其当殷之末世，周之盛德邪？当文王与纣之事邪？是故其辞危。

本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题，从经济法理论层面作些探讨[15]参见注[1]，第4章政策导向。

{7}王晓晔、邱本主编：《经济法学的新发展》，中国社会科学出版社2008年版。人类进入现代经济社会，各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标，这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合，需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础，涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的，如《规划纲要》根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制.[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下，政府政策不稳定、不连续，是不可能达到政策与法律相耦合的。[22]我国目前采用的是三级三类规划体系，覆盖范围广、牵涉主体多，在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。

经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。[30]一个时代有一个时代之基本话语，一个时代有一个时代之基本使命。

  四、构建民生法治体系 民生的内涵要得以充分实现，人民的权益要得到充分尊重和保障，就必须全面落实依法治国的基本方略。所谓天视自我民视，天听自我民听。中国古代政治典章制度中的重要内容祭地，本就源于农业生产，但被用来表示皇权合法性的以德配天。故国以民为安危，君以民为威海，吏以民为贵贱。

法治，也不仅仅被视为特定法律职业群体或者少数法学家的事业，更是整个民族的事业。[38]《2007：民生立法、健步前行》，载《中国青年报》2008年3月10日。

相反，它们在实质上是一个问题的两个方面，相辅相成，一起构成了中国传统政治思想的基本脉络。所以，研究中国公民的权利发展，若要从中国的实际出发，就该特别关注乡民的权利，这个关注点既有别于西方人权的关注点，也有别于当前国际人权的关注点根据笔者的统计，2000年之前全国各级机关关于人民调解专门制定的法律、法规和规章等的总数大致为24件，2001年至2011年间这个数字为85件，仅2010年至今关于人民调解的专门规定就达24件，超过了建国后50年的总和。[39]参见《中共韶关市委、韶关市人民政府关于加强新时期人民调解工作的意见》（2007）。

比如2007年韶关市就规定300人以上的企业必须建立人民调解委员会，[39]无独有偶，2008年巴中市也规定年产值500万以上的企业应当建立人民调解委员会。与此同时，人民调解的受案范围还超出了民事纠纷的范畴，开始向民转刑案件[26]、轻微刑事案件、刑事自诉案件和刑事附带民事案件等领域进军[27]。在这五年中，人民调解通过设立专业性的调解委员会，比如劳动纠纷调解委员会、物业管理调解委员会，以及设立调解组织末梢的方式开始全面介人到司法机关、公安机关、劳动与社会保障部门、卫生部门、环保部门和食品与药品安全部门等主体原有的职权范围之中。随后2011年出台的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对司法确认作出了详细的规定。

相反地，人民调解却因为制度化方面的缺陷而在上个世纪90年代被废了武功—组织、人员、调解数量不断萎缩并且受到了长达几十年的批评，并且直到今天司法机关仍然认为人民调解员的素质过低，调解的结果无法保障[65]。改革的核心是为了获取人民调解组织在当下中国制度环境中的正当性。

通过对符号化制度的规避运用，人民调解组织不仅维持了法治化的外衣，同时也在实际上获取了本土的正当性。人民调解组织是一种正式的社会组织（formal organization），各级司法行政机关是人民调解组织利益的代言人，人民调解的需求和司法行政机关的的利益诉求被结合在一起表现为各种改革的推行。

事实上，人民调解的十年复兴中确实有因为侵入其他主体的领地而受到抵制。在大调解的工作格局逐步建立过程中，人民调解的受案范围进一步扩展，食品安全和交通事故两大类型的纠纷被正式收编[24]。人民调解组织的规范化首先走的是制度化的路径，即通过完善行政管理和业务办理的方式来履行调解纠纷的基本职责。[41]陆纯．劳动仲裁进驻企业[N]．北京青年报，2002-05-21（综合新闻版）． [42]鲍丹．山西成立医疗纠纷人民调解委员会—人民调解缓冲医患矛盾[N]．人民日报、2006-11-14（11）. [43]邢宇皓．卫生行业以人民调解处置医疗纠纷[N]．光明日报，2009-11 -28（2）. [44]参见《司法部、卫生部、保监会关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》。对制度化的建设可能仅仅建立了符合公众口味的组织符号，而真正能够使得人民调解更好发展的关键在于培养一大批了解和愿意使用人民调解以解决纠纷的当事人（voluntary user）。这不能不说是一种超前，因为在全国调解员基本均为兼职，一年一换的前提下，职业化是根本没有生存空间的。

[63][64] Meyer, John W.，and Brian Rowan, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Soci-ology, 1977，（2）． [65]浙江省高级人民法院联合课题组．关于人民调解协议司法确认的调研[J]．人民司法，2010,（23）. [66]王公义，吴玲，许兵，等．完善以人民调解为基础的大调解工作体系调研报告[R].司法部研究室研究成果，2011. [67]Ethan Michelson, Global Institutions, Indigenous Meaning: Lessons from Chinese Law for the New Institutionalism, Buffalo Legal Studies Re-search Paper Series. [68]所谓的吸收是指将新的元素引人组织的管理和决策的过程作为避免对组织稳定和存在的威胁。总的来说，对于不同正当性的追求决定了人民调解十年复兴的基本走势。

这也是人民调解的受案数量从1990年之后呈现不断下降的趋势的原因之[32]。2002年经济条件较好的江苏省率先规定在村居调委会需要设置专职人民调解员[48]，2003年山东省也规定在乡镇街道调委会要设置专职调解员[49]。

当然，人民调解作用的发挥事实上也必须借助行政权威，这也是人民调解组织日益行政化的重要原因[52]。作为新时期人民调解发展纲领的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》（2002年）就明确指出人民调解要扩大工作领域。

[55]强世功．调解、法制与现代化：中国调解制度研究[M]．北京：中国法制出版社，2001.427. [56]Calvin Morrill＆Cindy McKee, Institutional Isomorphism and Informal Social Control: Evidence from a Community Mediation Center, Social Problems, 1993,（4）. [57]James A. Wall＆Michael Blum, Community Mediation in the Peoples Republic of China, The Journal of Conflict Resolution, 1991，（1）． [58]Jerome A. Cohen, Chinese Mediation on the Eye of Modernization, California Law Review, 1966, （3）． [59]司法部想全国宣传的优秀调解员汤群芳所使用的调解策略中基本均为传统的策略和方式。在笔者看来，人民调解的发展基本是成功的。[12]2007年7月司法部副部长郝赤勇同志在全国人民调解工作会议上的讲话。该年下半年，公安部、司法部等就人民调解委员会调解交通事故民事损害赔偿进行了先期试点，在取得良好效果之后，才于2010年下半年开始向全国范围内推广[46]。

具体而言，断藕表现为正式建立的制度符号化，而机构的实践与符号断裂。此后，在全国范围内开展了对人民调解员的培训工作。

司法化实际上是人民调解组织与法院的同构，行政化则是人民调解对行政机关的同构。从宏观角度来说，如果将全国人民调解视为一个整体的话，那么人民调解在近十年来组织方面的全面扩张中，无论是横向还是纵向的扩张，其最初的目的就是扩大对社会的介入程度，从而提升获取纠纷的可能—通过组织扩张来降低组织赖以生存的案源的不确定性。

所谓的非正式吸收面对的并不是一个国家或者公民的群体（people as a whole），而是为了应对个人或者某一地域、或者利益集团。相似的例子还有目前大调解的体系建立，建立大调解，有效解决社会纠纷是当前的制度环境，然后如何建立大调解却需要面对不同地方的制度环境，因此现阶段就存在着以四川省为代表的以人民法院主导的大调解模式，同样也存在着江苏省为代表的，以人民调解为重点的大调解工作模式。

虽然乡镇街道调委会和村居调委会早在2004年就基本完成了对全国的覆盖。[40]劳动纠纷调解委员会是在2002年前后获得地方实践的[41]，但直到现在司法对该组织的态度并未明朗。新制度主义为我们评析人民调解的发展提供了全新的视角。举例而言，如果认为需要加强诉调对接是一个制度环境的话，人民调解组织就可能形成多种适应此类制度环境的实践。

1989年出台的《人民调解委员会组织条例》中规定：人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。直到《若干规定》出台之后，这些调解中心才被统一整顿为乡镇街道调委会。

[31]浙江省高级人民法院联合课题组．关于人民调解协议司法确认的调研[J]．人民司法，2010,（23）. [32]范愉．《中华人民共和国人民调解法》评析[J]．法学家，2011,（2）. [33]2002年9月罗干同志在全国人民调解工作会议上的讲话。[22]参见2004年2月司法部副部长胡泽君同志在全国人民调解工作座谈会上的讲话。

最初，人民调解的受案范围被严格限定在传统性、多发性民间纠纷。当这种试点被证实有意义时，从试点中析取（extract）的经验就会迅速通过官方媒体、高层级的会议、地区间的互访等方式传播和复制到更多的地区[35]。

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